Rola Trybunału Konstytucyjnego w kształtowaniu zasad finansowania samorządu terytorialnego w Polsce na tle orzecznictwa sądów konstytucyjnych wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej

Autor monografii omawia orzecznictwo sądów konstytucyjnych wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej: Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Czeskiej, Republiki Słowackiej oraz Republiki Chorwacji. Podejmuje również ocenę jego wpływu na kształtowanie podstawowych ustrojowych (konstytucyjnych) zasad finansowania samorządu terytorialnego: zasady samodzielności finansowej jednostek i zasady adekwatności dochodów do zadań jednostek oraz gwarancji z nich wynikających. Szczególną uwagę poświęca omówieniu roli sądów konstytucyjnych w ustalaniu przez nie dopuszczalnych warunków ograniczania omawianych zasad, przesłanek naruszenia tych zasad oraz kryteriów, które sądy stosują, aby dokonać takich ustaleń. Publikacja zainteresuje prawników, administratywistów, ekonomistów, polityków i osoby pracujące na rzecz samorządu terytorialnego. Publikacja na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 PL (CC BY 3.0 PL) (pełna treść wzorca dostępna pod adresem: http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/pl/legalcode). ****** The Role of the Constitutional Tribunal in Shaping the Principles of Financing Local Government in Poland Against the Background of the Jurisprudence of Constitutional Courts of Selected Countries of Central and Eastern Europe The author of the monograph discusses the jurisprudence of constitutional courts of selected countries of Central and Eastern Europe: the Republic of Poland, the Republic of Lithuania, the Czech Republic, the Slovak Republic and the Republic of Croatia. He also undertakes an assessment of its impact on the formation of basic (constitutional) principles of financing local governments: the principle of financial independence and adequacy of the activities of local government units and the guarantees resulting from them. Particular attention is paid to the discussion of the role of constitutional courts in determining acceptable conditions for limiting the rules in question, the reasons for breaching the rules and the criteria used by courts to determine them. The publication is licensed under the Creative Commons Attribution-ShareAlike 3.0 Poland license (CC BY 3.0 PL) (full license available at: https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/legalcode).

Wykaz skrótów 11 Słownik pojęć 15 Od Autora 19 Wprowadzenie 23 Rozdział 1. Ustrojowe zasady organizacji oraz finansowania samorządu terytorialnego w demokratycznym państwie prawa 53 1.1. Decentralizacja władzy publicznej jako podstawowy proces prowadzący do utworzenia samorządu terytorialnego 53 1.1.1. Koncepcja decentralizacji władzy publicznej – informacje ogólne 53 1.1.2. Rodzaje decentralizacji. Decentralizacja w naukach prawnych i w nauce o finansach publicznych 57 1.1.3. Decentralizacja a inne zasady ustrojowe 61 1.1.4. Decentralizacja a koncepcja federalizmu fiskalnego 63 1.1.5. Współczesne rozumienie decentralizacji – podsumowanie 65 1.2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jako zamierzony cel i efekt decentralizacji 67 1.2.1. Samodzielność j.s.t. – informacje ogólne 67 1.2.2. Rodzaje i wymiary samodzielności j.s.t. 69 1.2.3. Współczesne rozumienie samodzielności j.s.t. – podsumowanie 71 1.3. Decentralizacja władzy publicznej oraz samodzielność jednostek samorządu terytorialnego na tle regulacji międzynarodowych 75 1.3.1. Europejska Karta Samorządu Lokalnego 75 1.3.2. Europejska Karta Samorządu Regionalnego 77 1.3.3. Regulacje prawa Unii Europejskiej 78 1.3.4. Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego 80 1.3.5. Podsumowanie 80 1.4. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego jako kluczowa ustrojowa zasada jego finansowania 83 1.4.1. Samodzielność finansowa j.s.t. – informacje ogólne 83 1.4.2. Funkcje samodzielności finansowej j.s.t. 90 1.4.3. Samodzielność finansowa j.s.t. na tle regulacji międzynarodowych 92 1.4.3.1. Europejska Karta Samorządu Lokalnego 92 1.4.3.2. Europejska Karta Samorządu Regionalnego 94 1.4.3.3. Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego 95 1.4.3.4. Podsumowanie 96 1.5. Zasada adekwatności jako kluczowa ustrojowa zasada finansowania samorządu terytorialnego 98 1.5.1. Zasada adekwatności – informacje ogólne 98 1.5.2. Zasada adekwatności a decentralizacja władzy publicznej i samodzielność j.s.t. 102 1.5.3. Zasada adekwatności na tle regulacji międzynarodowych 104 1.5.3.1. Europejska Karta Samorządu Lokalnego 104 1.5.3.2. Europejska Karta Samorządu Regionalnego 106 1.5.3.3. Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego 107 1.5.3.4. Podsumowanie 110 Rozdział 2. Regulacje ustrojowe dotyczące organizacji i finansowania samorządu terytorialnego oraz organizacji sądownictwa konstytucyjnego w badanych krajach 111 2.1. Rozwiązania ustrojowe w zakresie finansowania samorządu terytorialnego 111 2.1.1. Uwagi wprowadzające 111 2.1.2. Współczesne metody (sposoby) finansowania j.s.t. 113 2.1.2.1. Informacje ogólne 113 2.1.2.2. Dochody własne 114 2.1.2.3. Transfery pionowe 116 2.1.2.4. Transfery poziome 119 2.1.3. Ochrona sądowa j.s.t. 120 2.2. Regulacje ustrojowe dotyczące organizacji i finansowania samorządu terytorialnego w badanych krajach 124 2.2.1. Uwagi wprowadzające 124 2.2.2. Rzeczpospolita Polska 124 2.2.3. Republika Litewska 130 2.2.4. Republika Czeska 135 2.2.5. Republika Słowacka 140 2.2.6. Republika Chorwacji 145 2.3. Pozycja ustrojowa i kompetencje sądów konstytucyjnych na tle konstytucji i ustaw zwykłych badanych krajów 151 2.3.1. Uwagi wprowadzające 151 2.3.2. Rzeczpospolita Polska 156 2.3.3. Republika Litewska 158 2.3.4. Republika Czeska 162 2.3.5. Republika Słowacka 165 2.3.6. Republika Chorwacji 169 Rozdział 3. Ustrojowe zasady finansowania samorządu terytorialnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego 175 3.1. Uwagi wprowadzające 175 3.2. Wyrok TK z 15.12.1997 r., sygn. K 13/97 175 3.3. Wyrok TK z 13.01.1998 r., sygn. K 5/97 177 3.4. Wyrok TK z 24.03.1998 r., sygn. K 40/97 179 3.5. Wyrok TK z 25.05.1998 r., sygn. U 19/97 180 3.6. Wyrok TK z 3.11.1998 r., sygn. K 12/98 181 3.7. Wyrok TK z 21.12.1998 r., sygn. U 20/97 183 3.8. Wyrok TK z 16.03.1999 r., sygn. K 35/98 184 3.9. Wyrok TK z 30.03.1999 r., sygn. K 5/98 187 3.10. Wyrok TK z 29.02.2000 r., sygn. K 31/98 188 3.11. Wyrok TK z 12.04.2000 r., sygn. K 8/98 189 3.12. Wyrok TK z 27.06.2000 r., sygn. K 20/99 190 3.13. Wyrok TK z 7.06.2001 r., sygn. K 20/00 192 3.14. Wyrok TK z 28.06.2001 r., sygn. U 8/00 195 3.15. Wyrok TK z 26.11.2001 r., sygn. K 2/00 197 3.16. Wyrok TK z 20.02.2002 r., sygn. K 39/00 198 3.17. Wyrok TK z 9.04.2002 r., sygn. K 21/01 200 3.18. Wyrok TK z 18.02.2003 r., sygn. K 24/02 201 3.19. Wyrok TK z 1.04.2003 r., sygn. K 46/01 202 3.20. Wyrok TK z 30.06.2003 r., sygn. K 8/02 204 3.21. Wyrok TK z 12.10.2004 r., sygn. K 31/02 205 3.22. Wyrok TK z 15.03.2005 r., sygn. K 9/04 206 3.23. Wyrok TK z 12.04.2005 r., sygn. K 30/03 207 3.24. Wyrok TK z 31.05.2005 r., sygn. K 27/04 209 3.25. Wyrok TK z 6.09.2005 r., sygn. K 46/04 211 3.26. Wyrok TK z 25.07.2006 r., sygn. K 30/04 212 3.27. Wyrok TK z 18.09.2006 r., sygn. K 27/05 215 3.28. Wyrok TK z 12.03.2007 r., sygn. K 54/05 215 3.29. Wyrok TK z 20.03.2007 r., sygn. K 35/05 217 3.30. Wyrok TK z 2.04.2007 r., sygn. SK 19/06 218 3.31. Wyrok TK z 4.12.2007 r., sygn. K 26/05 219 3.32. Wyrok TK z 19.12.2007 r., sygn. K 52/05 220 3.33. Wyrok TK z 28.02.2008 r., sygn. K 43/07 221 3.34. Wyrok TK z 18.12.2008 r., sygn. K 19/07 223 3.35. Wyrok TK z 29.10.2009 r., sygn. K 32/08 224 3.36. Wyrok TK z 26.01.2010 r., sygn. K 9/08 226 3.37. Wyrok TK z 8.04.2010 r., sygn. P 1/08 227 3.38. Wyrok TK z 9.06.2010 r., sygn. K 29/07 228 3.39. Wyrok TK z 29.10.2010 r., sygn. P 34/08 230 3.40. Wyrok TK z 13.07.2011 r., sygn. K 10/09 230 3.41. Wyrok TK z 31.01.2013 r., sygn. K 14/11 231 3.42. Wyrok TK z 13.03.2013 r., sygn. K 25/10 233 3.43. Wyrok TK z 16.07.2013 r., sygn. K 13/10 234 3.44. Wyrok TK z 26.09.2013 r., sygn. K 22/12 236 3.45. Wyrok TK z 28.11.2013 r., sygn. K 17/12 237 3.46. Wyrok TK z 4.03.2014 r., sygn. K 13/11 238 3.47. Wyrok TK z 13.03.2014 r., sygn. P 38/11 241 3.48. Wyrok TK z 10.03.2015 r., sygn. K 29/13 243 3.49. Wyrok TK z 13.12.2018 r., sygn. K 34/16 244 3.50. Wyrok TK z 6.03.2019 r., sygn. K 18/17 245 3.51. Wyrok TK z 20.11.2019 r., sygn. K 4/17 246 Rozdział 4. Ustrojowe zasady finansowania samorządu terytorialnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – podsumowanie i ocena 249 4.1. Uwagi wprowadzające 249 4.2. Rzeczywisty charakter dochodów jednostek samorządu terytorialnego 251 4.3. Precyzyjność przepisów ustawowych 254 4.4. Adekwatność źródeł finansowania 255 4.4.1. Finansowanie zadań własnych dochodami własnymi 255 4.4.2. Finansowanie zadań zleconych transferami pionowymi 256 4.5. Względny standard zadań jednostek samorządu terytorialnego 258 4.6. Programowy charakter zasad / zasada adekwatności jako wiążąca norma prawna 261 4.7. Szeroki zakres swobody ustawodawcy 263 4.8. Dopuszczalność ograniczania zasad 264 4.9. Proporcjonalność ograniczeń 265 4.10. Formalno-proceduralne i materialne warunki ograniczania zasad 267 4.11. Dopuszczalność modyfikacji niekorzystnych dla finansów jednostek samorządu terytorialnego 267 4.12. Przesłanki naruszenia zasad 268 4.12.1. Faktyczne przekreślenie dochodów 269 4.12.2. Naruszenie istoty zasady w sposób drastyczny 269 4.12.3. Oczywiste dysproporcje 269 4.12.4. Brak możliwości efektywnego wykonywania zadań 269 4.13. Obowiązki dowodowe po stronie wnioskodawców 270 4.13.1. Całościowa analiza dochodów i wydatków 270 4.13.2. Należyta argumentacja i dowody 271 4.14. Sytuacja finansowa całego państwa 273 4.15. Rekompensata za nałożenie zadań lub zmianę ich zakresu 275 4.15.1. Brak konieczności wydzielania celowej rekompensaty 275 4.15.2. Przeniesienie zadań z administracji rządowej na samorząd terytorialny 276 4.15.3. Określenie całkowicie nowych zadań publicznych 276 4.15.4. Wzrost kosztów zadań 276 4.16. Ograniczone kompetencje orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego 279 4.16.1. Brak możliwości oceny celowości regulacji 279 4.16.2. Brak instrumentów umożliwiających ocenę adekwatności 279 4.16.3. Trybunał Konstytucyjny sądem prawa, a nie sądem faktów 279 4.17. Mechanizmy wyrównawcze 281 4.18. Mienie jednostek samorządu terytorialnego 282 4.19. Ograniczone władztwo daninowe jednostek samorządu terytorialnego 284 4.20. Zwolnienia organów państwa od danin na rzecz jednostek samorządu terytorialnego 286 4.21. Podsumowanie 287 Rozdział 5. Ustrojowe zasady finansowania samorządu terytorialnego w orzecznictwie zagranicznych sądów konstytucyjnych 293 5.1. Uwagi wprowadzające 293 5.2. Wyrok SKRCz z 13.08.2002 r., sygn. Pl. ÚS 1/02 293 5.3. Wyrok SKRCz z 5.02.2003 r., sygn. Pl. ÚS 34/02 294 5.4. Wyrok SKRCz z 24.06.2003 r., sygn. Pl. ÚS 39/02 297 5.5. Wyrok SKRCz z 9.07.2003 r., sygn. Pl. ÚSD 5/03 298 5.6. Wyrok SKRCz z 14.06.2005 r., sygn. Pl. ÚS 1/05 302 5.7. Wyrok SKRCz z 27.09.2006 r., sygn. Pl. ÚS 51/06 303 5.8. Wyrok SKRCz z 2.04.2013 r., sygn. Pl. ÚS 6/13 305 5.9. Wyrok SKRCz z 20.02.2018 r., sygn. Pl. ÚS 6/17 308 5.10. Wyrok SKRS z 2.04.1996 r., sygn. PL. ÚS 30/95 312 5.11. Wyrok SKRS z 16.06.1998 r., sygn. II. ÚS 70/97 312 5.12. Wyrok SKRS z 3.11.1998 r., sygn. II ÚS 39/98 313 5.13. Wyrok SKRS z 19.12.2000 r., sygn. I. ÚS 55/2000 313 5.14. Wyrok SKRS z 1.04.2009 r., sygn. III. ÚS 389/08 314 5.15. Wyrok SKRS z 22.01.2014 r., sygn. PL. ÚS 5/2012 315 5.16. Wyrok SKRL z 25.09.1996 r., sygn. 16/95 317 5.17. Wyrok SKRL z 22.10.1996 r., sygn. 17/95 318 5.18. Wyrok SKRL z 8.11.2000 r., sygn. 1/99 320 5.19. Wyrok SKRL z 14.01.2002 r., sygn. 25/01 321 5.20. Wyrok SKRL z 24.12.2002 r., 49/2000 323 5.21. Wyrok SKRL z 13.12.2004 r., sygn. 51/01-26/02- 19/03-22/03-26/03-27/03 325 5.22. Wyrok SKRL z 8.07.2005 r., sygn. 10/02 326 5.23. Wyrok SKRL z 21.01.2008 r., sygn. 02/06-23/06- 37/06-50/06-31/07 327 5.24. Postanowienie SKRL z 28.08.2014 r., sygn. KT38- S27/2014 329 5.25. Wyrok SKRL z 11.06.2015 r., sygn. 4/2012- 13/2012 (KT17-N11/2015) 329 5.26. Wyrok SKRL z 3.11.2020 r., sygn. 8/2019 (KT187- N15/2020) 333 5.27. Wyrok SKRCh z 24.01.1996 r., sygn. U-II-99/1995 335 5.28. Wyrok SKRCh z 21.05.2003 r., sygn. U-II- 2334/2002 335 5.29. Wyrok SKRCh z 22.12.2009 r., sygn. U-I- 2643/2007 336 5.30. Wyrok SKRCh z 15.12.2010 r., sygn. U-I- 65124/2009 338 5.31. Wyrok SKRCh z 15.12.2010 r., sygn. U-I- 65123/2009 340 5.32. Wyrok SKRCh z 6.03.2012 r., sygn. U-I-4633/2010 340 5.33. Wyrok SKRCh z 23.01.2015 r., sygn. U-I- 8069/2014 342 5.34. Wyrok SKRCh z 11.07.2017 r., sygn. U-I- 4637/2014 345 5.35. Wyrok SKRCh z 10.10.2017 r., sygn. U-I- 3760/2015 346 5.36. Wyrok SKRCh z 11.10.2018 r., sygn. U-III- 4846/2015 347 5.37. Wyrok SKRCh z 30.10.2018 r., sygn. U-I- 3019/2018 348 5.38. Wyrok SKRCh z 23.03.2021 r., sygn. U-II- 2492/2017 350 Rozdział 6. Ustrojowe zasady finansowania samorządu terytorialnego w orzecznictwie zagranicznych sądów konstytucyjnych – podsumowanie i ocena 353 6.1. Uwagi wprowadzające 353 6.2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ograniczona materialną treścią ustawowo nałożonych zadań 354 6.3. Precyzyjność przepisów ustawowych 355 6.4. Zadania własne a zadania zlecone 356 6.5. Adekwatność źródeł finansowania 356 6.5.1. Finansowanie zadań zleconych transferami pionowymi 356 6.5.2. Zmiana zakresu zadań 357 6.5.3. Kompensacja ubytku w dochodach j.s.t. innymi zmianami w zakresie ich finansowania 357 6.5.4. Dopuszczalność żądania zwrotu celowych transferów pionowych 357 6.6. Szeroki zakres swobody ustawodawcy 358 6.7. Dopuszczalność ograniczania zasad 358 6.8. Proporcjonalność ograniczeń 359 6.9. Sytuacja finansowa całego państwa 360 6.10. Przesłanki naruszenia zasad 360 6.10.1. Brak możliwości faktycznego wykonywania zadań 360 6.10.2. Zaprzeczenie prawa do dochodów / przekreślenie dochodów 361 6.10.3. Nadmierne dysproporcje / zagrożenie funkcjonowania j.s.t. 361 6.11. Obowiązki dowodowe po stronie wnioskodawców 362 6.12. Ograniczone kompetencje orzecznicze – brak możliwości oceny celowości regulacji; sąd konstytucyjny sądem prawa, a nie sądem faktów 363 6.13. Mechanizmy wyrównawcze 363 6.14. Mienie jednostek samorządu terytorialnego 365 6.15. Ograniczone władztwo daninowe jednostek samorządu terytorialnego 366 6.16. Zwolnienia organów państwa od danin na rzecz jednostek samorządu terytorialnego 367 6.17. Podsumowanie 367 Rozdział 7. Wpływ orzecznictwa sądów konstytucyjnych na ustrojowe zasady finansowania samorządu terytorialnego – porównanie i ocena 371 7.1. Uwagi wprowadzające 371 7.2. Podobieństwa 373 7.3. Różnice 382 7.4. Ocena roli Trybunału Konstytucyjnego w kształtowaniu ustrojowych zasad finansowania jednostek samorządu terytorialnego na tle zidentyfikowanego orzecznictwa sądów konstytucyjnych. Postulaty de lege ferenda 387 Zakończenie 397 Bibliografia 407 Streszczenie i słowa kluczowe 437 Summary and keywords 439 O Autorze 441