Regulacja finansowania usług publicznych w Europie

Książka zawiera kompleksową analizę przepisów europejskich odnoszących się do problematyki dopuszczalności udzielania pomocy publicznej w celu finansowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, czyli usług publicznych. Autor dokonał szczegółowej wykładni aktualnego stanu prawnego, identyfikując najważniejsze tendencje rozwojowe tej dziedziny prawa europejskiego. Ponadto sformułował konkretne propozycje zmian europejskiej regulacji usług publicznych. Publikacja jako jedyna na rynku zawiera omówienie i analizę najnowszego orzecznictwa sądów europejskich, w tym wyroku w sprawie Altmark, oraz decyzji Komisji Europejskiej dotyczących zgodności finansowania usług publicznych z regułami pomocy państwa. Dodatkowo praca odwołuje się do dorobku piśmiennictwa europejskiego i krajowego, uwzględniając najnowsze pozycje europejskiej literatury przedmiotu.

Wykaz skrótów 17 Wprowadzenie 19 Rozdział I Pomoc państwa - między obiektywną koncepcją a subiektywnym stosowaniem 31 1. Wokół definicji pojęcia "pomoc państwa" 31 1.1. Uwagi ogólne 31 1.2. Próby sformułowania definicji pojęcia "pomoc państwa" przez doktrynę 33 1.3. Elementy definicyjne terminu "pomoc państwa" 36 2. Pomoc jako korzyść dla beneficjenta 42 2.1. Szerokie znaczenie przesłanki korzyści 42 2.2. Cel i przyczyny udzielenia wsparcia jako kryteria oceny środka jako pomocy państwa 46 2.3. Charakter korzyści udzielanej przedsiębiorstwu 50 2.3.1. Korzyść nieodpłatna 50 2.3.2. Korzyść nieosiągalna w normalnych warunkach rynkowych 51 2.3.3. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym - od warunku korzyści do warunku przewagi 54 3. Selektywność pomocy państwa 57 3.1. Uwagi ogólne 57 3.2. Podejście funkcjonalne do przesłanki selektywności 61 3.3. Próby zdefiniowania kryteriów selektywności pomocy państwa 64 3.4. Kryterium zgodności z naturą lub ogólną strukturą systemu 68 4. Przesłanka interwencji państwa lub przy użyciu zasobów państwowych 70 4.1. Uwagi ogólne 70 4.2. Pomoc państwa lub przy użyciu zasobów państwowych - alternatywa czy koniunkcja? 72 4.3. Przypisywalność środka państwu 78 4.4. Wyrok w sprawie Pearle - ukształtowanie treści przesłanki pomocy państwa lub przy użyciu zasobów państwowych 82 5. Koncepcja pomocy państwa - obiektywna czy nie? 84 6. Rola obiektywnej koncepcji pomocy państwa w systemie kontroli udzielania pomocy państwa 90 Rozdział II Usługi publiczne - między wolnym rynkiem a solidarnością społeczną 94 1. Wprowadzenie 94 2. Usługi publiczne areną konfliktu wartości 95 2.1. Usługi publiczne jako instrument realizacji zasady solidarności społecznej 95 2.2. Konkurencja jako instrument maksymalizacji efektywności gospodarczej 98 2.2.1. Uwagi wstępne 98 2.2.2. Początki szkoły chicagowskiej 98 2.2.3. Podstawowe założenia teoretyczne szkoły chicagowskiej 100 2.2.4. Rewolucja ekonomiczna w prawie konkurencji 103 2.2.5. Recepcja teorii chicagowskiej w Europie - rewolucja ekonomiczna w europejskim prawie konkurencji 105 2.2.6. Cel czy cele europejskiego prawa konkurencji? 110 2.3. Efektywność czy wartości społeczne? Dylematy organizacji działalności w sektorach usług publicznych 113 3. Odmienne tradycje organizacji usług publicznych w państwach członkowskich 115 3.1. Uwagi wstępne 115 3.2. Francuska koncepcja service public 117 3.2.1. Geneza i ogólne założenia doktryny service public 117 3.2.2. Wokół pojęcia service public 119 3.2.3. Naczelne zasady prawa usług publicznych 121 3.3. Brak prawnej tradycji regulacji usług publicznych w Wielkiej Brytanii 122 4. Argument kontynentalny a argument anglosaski w dyskusji o stosowaniu reguł konkurencji w sektorach usług publicznych 125 5. "Urynkowienie" usług publicznych i jego skutki 129 6. Wnioski końcowe 133 Rozdział III W drodze ku europejskiemu prawu usług publicznych 136 1. Wprowadzenie 136 2. Punkt wyjścia - neoliberalizm i konstytucjonalizm gospodarczy 139 2.1. Doktryna ordoliberalna u aksjologicznych podstaw integracji europejskiej 139 2.1.1. Podstawowe założenia ideologii ordoliberalnej 139 2.1.2. Rola konkurencji w doktrynie ordoliberalnej 142 2.1.3. Ideologiczne oddziaływanie ordoliberałów - społeczna gospodarka rynkowa i GWB 144 2.2. Neoliberalne korzenie integracji europejskiej i europejskiego prawa konkurencji 146 2.2.1. Ordoliberałowie wobec integracji europejskiej 146 2.2.2. Traktat rzymski jako konstytucja gospodarcza 148 2.2.3. Prawo konkurencji jako fundament konstytucji gospodarczej Unii Europejskiej 148 2.3. Konkurencja a wartości socjalne w okresie dominacji konstytucjonalizmu gospodarczego 151 2.3.1. Deficyt socjalny w traktacie rzymskim 151 2.3.2. Artykuł 106 ust. 2 TFUE jako rozgraniczenie sfer prawa europejskiego i krajowego 152 3. Erozja koncepcji "konstytucji gospodarczej" we Wspólnocie i "zwrot publiczny" w prawie konkurencji 153 3.1. Uwagi wstępne 153 3.2. Ofensywa rynku wewnętrznego i polityki przemysłowej 154 3.3. Spadek znaczenia wolnej konkurencji jako zasady o randze konstytucyjnej oraz "zwrot publiczny" w prawie konkurencji 156 3.4. W kierunku nowej roli prawa pomocy państwa 158 3.5. Artykuł 106 TFUE w centrum "zwrotu publicznego". Początki liberalizacji 160 4. Traktat amsterdamski i jego następstwa - w kierunku europejskiego prawa usług publicznych 163 4.1. Uwagi wstępne 163 4.2. Reakcja przedstawicieli solidarnościowej koncepcji usług publicznych 164 4.3. Amsterdamski kompromis 166 4.4. Wprowadzenie do Traktatu art. 7d (art. 14 TFUE) w ocenie doktryny 169 4.5. Znaczenie art. 14 TFUE - wnioski 173 4.6. Artykuł 14 TFUE w odbiorze Komisji - komunikat dotyczący usług w interesie ogólnym z 2000 r. 178 4.7. Znaczenie art. 36 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dla kształtowania się europejskiej koncepcji świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym 180 4.8. Zielona i Biała księga dotyczące usług w interesie ogólnym - niedokończony rozdział debaty o miejsce usług publicznych w Europie 183 4.9. Traktat lizboński i protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym 184 5. Wnioski końcowe 186 Rozdział IV Wyłączenie od reguł konkurencji w oparciu o przepis art. 106 ust. 2 TFUE 189 1. Wprowadzenie 189 2. Podmiotowy zakres stosowania art. 106 ust. 2 TFUE 192 2.1. Podmiotowe przesłanki stosowania art. 106 ust. 2 TFUE 192 2.2. Pojęcie "usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym" 196 2.2.1. Uwagi ogólne 196 2.2.2. Interes gospodarczy czy działalność gospodarcza? 198 2.2.3. Zasada (względnej) swobody definicji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 203 2.2.4. Zakres pojęcia "interes ogólny" - przedmiot misji w interesie publicznym 205 2.3. Powierzenie obowiązków świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym (przesłanka powierzenia) 212 2.3.1. Uwagi ogólne 212 2.3.2. Zindywidualizowany charakter powierzenia obowiązków świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym 215 2.3.3. Forma powierzenia obowiązków związanych z wykonywaniem usług w ogólnym interesie gospodarczym 217 2.3.4. Treść aktu powierzenia obowiązków związanych z wykonywaniem usług w ogólnym interesie gospodarczym 221 3. Warunek proporcjonalności (konieczności) wyłączenia od norm traktatowych 224 3.1. Wykładnia gramatyczna przesłanki proporcjonalności 224 3.2. Wczesne orzecznictwo - zawężająca wykładnia art. 106 ust. 2 TFUE 225 3.3. Test Corbeau i jego zastosowanie 228 3.3.1. Sprawa Corbeau 228 3.3.2. Zastosowanie testu Corbeau w sprawie Almelo 232 3.3.3. Wyroki w sprawach monopoli energetycznych 233 3.4. Wyroki w sprawach Dusseldorp i Air Inter - powrót do wcześniejszego podejścia? 235 3.5. Szeroka wykładnia przesłanki proporcjonalności - wyrok w sprawie Ambulanz Glöckner 238 4. Warunek braku zakłócenia handlu w zakresie sprzecznym z interesem Unii 240 5. Wnioski końcowe 243 Rozdział V Przedsiębiorstwo jako podmiot wyłączenia spod reguł konkurencji w oparciu o art. 106 ust. 2 TFUE 248 1. Wprowadzenie 248 2. Podmiotowość przedsiębiorstwa 251 3. Pojęcie działalności gospodarczej w europejskim prawie konkurencji 258 3.1. Kryterium klasyfikacji charakteru działalności 258 3.2. Wykonywanie prerogatyw władzy publicznej a działalność gospodarcza 263 3.3. Działalność gospodarcza a edukacja publiczna 270 3.4. Działalność zorganizowana na zasadach solidarności społecznej a działalność gospodarcza 274 3.4.1. Wyrok w sprawie Poucet - odejście od funkcjonalnej koncepcji działalności gospodarczej? 274 3.4.2. Wyroki w sprawach FFSA, Brentjes i Albany - wąskie rozumienie pojęcia "solidarność społeczna" 277 3.4.3. Sprawa AOK Bundesverband - nie wystarczy konkurować, by być przedsiębiorstwem? 279 3.4.4. Wyrok w sprawie FENIN - implementacja zasady upstream/downstream do europejskiego prawa konkurencji 284 4. Wnioski końcowe 290 Rozdział VI Od rekompensaty po pomoc państwa i z powrotem. Debata dotycząca stosowania reguł pomocy państwa do rekompensat wykonywania UOIG w okresie poprzedzającym wyrok Altmark 297 1. Wprowadzenie 297 2. Okres wczesnego rozwoju orzecznictwa 302 2.1. Jedna odpowiedź, wiele pytań - sprawa Steinike und Weinlig 302 2.2. Koncepcja quid pro quo - sprawa ADBHU 304 3. Okres burzliwej debaty. Orzecznictwo w przededniu Altmark 307 3.1. Wymóg notyfikacji - sprawa Banco de Credito Industrial 307 3.2. Podejście pomocowe - sprawy FFSA i SIC 311 3.3. Wyrok w sprawie CELF - art. 106 ust. 2 TFUE a reguły proceduralne 316 3.4. Wyrok w sprawie Ferring - podejście kompensacyjne 318 4. W kierunku standardu Altmark. Jak opanować "powódź" pomocy państwa? 324 4.1. Uwagi wstępne 324 4.2. Opinie rzecznika generalnego Legera w sprawie Altmark 326 4.3. Opinie F. Jacobsa w sprawie GEMO i C. Stix-Hackl w sprawie Enirisorse. Koncepcja mieszana 332 4.4. Głosy doktryny w dyskusji w przededniu Altmark 337 5. Rekompensaty wykonywania usług publicznych w praktyce Komisji przed wydaniem wyroku w sprawie Altmark 345 6. Wnioski końcowe 348 Rozdział VII Test Altmark i pakiet legislacyjny z 2005 r. Pierwsza europejska regulacja dopuszczalności publicznego finansowania UOIG 353 1. Wprowadzenie 353 2. Wyrok w sprawie Altmark - test klasyfikacji jako pomocy państwa rekompensat wykonywania usług publicznych 356 3. Wyrok w sprawie Altmark w ocenie doktryny 360 3.1. Uwagi ogólne dotyczące treści wyroku 360 3.2. Uwagi dotyczące warunku powierzenia 362 3.3. Uwagi dotyczące warunku uprzedniego określenia parametrów obliczania rekompensaty 364 3.4. Uwagi dotyczące warunku proporcjonalności rekompensaty 367 3.5. Kryterium efektywności w ocenie doktryny 368 3.5.1. Alternatywa wyłonienia operatora usług publicznych w trybie przetargu 368 3.5.2. Alternatywa zastosowania metody porównania do efektywnego operatora (benchmarking) 372 4. Wstępna ocena rozstrzygnięcia TSUE w sprawie Altmark 376 4.1. Normatywny charakter testu Altmark 376 4.2. Test Altmark jako test zgodności z warunkami rynkowymi 378 4.3. Problem siły i charakteru związku między obowiązkami z tytułu usługi publicznej a rekompensatą ich wykonywania. Test Altmark jako koncepcja kompromisowa 382 5. Pakiet legislacyjny Komisji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r. 385 5.1. Geneza wydania pakietu legislacyjnego z 2005 r. 385 5.2. Podstawowe założenia i wzajemna relacja elementów pakietu legislacyjnego Komisji z 2005 r. 388 5.3. Zakres stosowania pakietu legislacyjnego z 2005 r. 391 5.4. Przesłanki powierzenia obowiązków z tytułu UOIG i zgodności z interesem Unii 393 5.5. Przesłanki proporcjonalności rekompensaty obowiązków z tytułu UOIG 395 6. Wnioski końcowe 399 Rozdział VIII Pakiet Almunii 405 1. Wprowadzenie 405 2. Pakiet Almunii 406 2.1. Geneza i założenia reformy pakietu z 2005 r. 406 2.2. Wejście w życie i struktura pakietu Almunii 412 2.3. Komunikat wyjaśniający 414 2.4. Decyzja nr 2012/21/UE 416 2.5. Zasady ramowe UE 422 2.6. Rozporządzenie nr 360/2012 427 3. Ocena Pakietu Almunii 431 3.1. Pakiet Almunii w perspektywie systemowej 431 3.2. Pakiet Almunii a dywersyfikacja reguł dotyczących finansowania UOIG 435 3.3. Pakiet Almunii z punktu widzenia praktyki stosowania prawa 441 3.4. Pakiet Almunii w perspektywie aksjologicznej 447 Rozdział IX Stosowanie europejskiej regulacji finansowania usług publicznych przez organy Unii Europejskiej 451 1. Wprowadzenie 451 2. Test Altmark w orzecznictwie sądów europejskich 453 2.1. Sprawy GEMO i Enirisorse 453 2.2. Sprawa Combus 457 2.3. Wyrok w sprawie Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti 459 2.4. Wyrok w sprawie BUPA 462 2.4.1. Wprowadzenie i stan faktyczny 462 2.4.2. Rozstrzygnięcie Sądu UE 464 2.4.3. Wnioski dotyczące treści rozstrzygnięcia 468 2.5. Orzecznictwo po wydaniu wyroku w sprawie BUPA 472 3. Stosowanie testu Altmark w praktyce Komisji Europejskiej 478 3.1. Uwagi ogólne 478 3.2. Interpretacja warunku efektywności w praktyce Komisji 482 3.3. Interpretacja pozostałych warunków testu Altmark w praktyce Komisji 492 4. Interpretacja warunków standardu Altmark przez komunikat wyjaśniający 495 5. Stosowanie pakietu Almunii w praktyce Komisji Europejskiej 499 6. Wnioski końcowe 503 Rozdział X Obowiązujący reżim prawny w zakresie finansowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Wnioski, uwagi de lege ferenda 508 1. Rekonstrukcja norm prawnych obowiązującego reżimu prawnego w zakresie finansowania UOIG 508 2. Obowiązujący reżim prawny w zakresie finansowania UOIG jako element europejskiego prawa usług publicznych 514 3. Obowiązujący reżim prawny w zakresie finansowania UOIG a obiektywna koncepcja pomocy państwa. Spójność czy dysonans? 517 4. Koncepcja rozsądnego zysku i założenia metody porównania z modelowym operatorem - test Altmark jako źródło błędów typu II 523 5. Deficyt pewności prawnej w zakresie finansowania UOIG. Identyfikacja "przecieków w tamie pomocy państwa" 531 6. Wokół problemu ratio testu Altmark 537 7. Uwagi de lege ferenda 540 Bibliografia 549