System Prawa Administracyjnego Procesowego. TOM II. Część 1. Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego

W tomie II w części pierwszej Sytemu Prawa Administracyjnego Procesowego omówiono ogólne uregulowania przedmiotowego i podmiotowego zakresu postępowania administracyjnego, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem norm proceduralnych znajdujących się także w innych ustawach, w tym. m.in.: przedmiot postępowania administracyjnego, organy prowadzące postępowanie, organy współdziałające w procesie wydawania decyzji, strony uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, udział prokuratora oraz innych uczestników postępowania na prawach strony, udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym. Rozważania teoretyczne ilustrowane są orzecznictwem sądowym oraz bogatą literaturą przedmiotu. W książce uwzględniono zarówno zmiany prawne, które zostały wprowadzone w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), jak i te, które są wynikiem następujących ustaw: z 6.03.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 650); z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1544) oraz z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz.U. poz. 1629). Autorami książki są pracownicy naukowi niemal wszystkich ośrodków uniwersyteckich w Polsce, a także sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Adresaci: Publikacja jest przeznaczona przede wszystkim dla sędziów, adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych i pracowników administracji. Zainteresuje ponadto przedstawicieli nauki prawa administracyjnego.

Wykaz skrótów 15 ROZDZIAŁ 1. Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna 23 1.1. Uwagi wstępne 30 1.2. Normy materialnego prawa administracyjnego 32 1.2.1. Kryteria wyodrębnienia 32 1.2.2. Normy merytoryczne 34 1.2.3. Normy kompetencyjne 38 1.3. Stosunek administracyjnoprawny 40 1.4. Istota sprawy administracyjnej 43 1.5. Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej 47 1.5.1. Elementy normatywne 47 1.5.1.1. Norma uprawniająca do konkretyzacji prawa 47 1.5.1.2. Norma konkretyzowana 54 1.5.2. Elementy realne 59 1.5.2.1. Podmioty 59 1.5.2.2. Fakty sprawy 62 1.5.3. Elementy sprawy w ujęciu dynamicznym 66 1.6. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej 73 1.7. Res iudicata w prawie administracyjnym 86 1.8. Normatywne ujęcie sprawy administracyjnej 91 1.9. Sprawa administracyjna a sprawa cywilna 94 1.9.1. Podstawowe różnice 94 1.9.2. Przedmiot postępowania nieprocesowego 97 ROZDZIAŁ 2. Organ prowadzący postępowanie 103 2.1. Określenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne 108 2.2. Władztwo administracyjne i działania niewładcze w praktyce funkcjonowania administracji 114 2.3. Zasada jednolitości władzy państwowej a zasada trójpodziału władzy – władza wykonawcza a administracja publiczna 119 2.4. Kodeksowa definicja organu administracji publicznej i rodzaje tych organów 124 2.5. Organy jednoosobowe i organy kolegialne – przesłanki wydania decyzji 142 2.5.1. Niedostatek regulacji prawnej związanej z podejmowaniem decyzji przez organy kolegialne 142 2.5.2. Zagadnienie upoważnienia pracownika aparatu pomocniczego organu do wydawania decyzji z upoważnienia organu 145 2.6. Właściwość organu 146 2.6.1. Uwagi ogólne 146 2.6.2. Właściwość rzeczowa 147 2.6.3. Właściwość miejscowa 158 2.6.4. Właściwość instancyjna 159 2.7. Spory o właściwość i spory kompetencyjne 161 2.8. Instytucje zapewniające neutralność organu przy rozstrzyganiu sprawy 169 2.8.1. Uwagi ogólne 169 2.8.2. Wyłączenie pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu – spory w literaturze i orzecznictwie sądowym 171 2.8.3. Dopuszczalność orzekania w trybie nadzwyczajnym w sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu decyzji w trybie zwyczajnym 180 2.8.4. Zagadnienie wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. 181 2.8.5. Problematyka wyłączenia członka organu kolegialnego działającego in pleno w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 184 2.8.6. Wyłączenie organu administracji w postępowaniu 187 2.8.7. Problematyka dopuszczalności orzekania przez organ samorządu terytorialnego w sprawie, w której stroną jest ta jednostka 190 2.8.8. Konsekwencje prawne naruszenia przepisów dotyczących wyłączenia 195 2.9. Organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym i konstrukcja jego wyznaczania 198 2.10. Nowy model postępowania odwoławczego 208 ROZDZIAŁ 3. Organy współdziałające w procesie wydawania decyzji 211 3.1. Uwagi wprowadzające 214 3.1.1. Przyczyny współdziałania organów administracji publicznej 214 3.1.2. Współdziałanie w ogólnym postępowaniu administracyjnym 217 3.1.3. Rodzaje współdziałania 218 3.1.4. Zakres podmiotowy współdziałania 220 3.1.5. Współkompetencja, współdecydowanie i inne sytuacje podobne do współdziałania materialnoprawnego 227 3.2. Rozwój podstaw prawnych współdziałania 233 3.2.1. Współdziałanie pod rządem rozporządzenia Prezydenta RP z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem 233 3.2.2. Współdziałanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego 234 3.2.3. Współdziałanie jako zasada ogólna postępowania administracyjnego 236 3.2.4. Podstawy współdziałania zawarte w ustawach materialnoprawnych 238 3.3. Współdziałanie organów na podstawie prawa materialnego 240 3.3.1. Powstanie obowiązku współdziałania 240 3.3.2. Pomocniczy charakter postępowania przed organem obowiązanym do zajęcia stanowiska 242 3.3.3. Problem statusu organu obowiązanego do zajęcia stanowiska w postępowaniu głównym 247 3.3.4. Ochrona przed bezczynnością i przewlekłością postępowania przed organem współdziałającym i zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania 250 3.3.5. Charakter prawny postanowienia wydanego przez organ współdziałający 253 3.3.6. Forma stanowiska organu współdziałającego 255 3.4. Skutki zaniechania lub wadliwego współdziałania 258 3.4.1. Zaniechanie współdziałania 258 3.4.2. Zajęcie stanowiska po wydaniu decyzji 259 3.4.3. Nieuwzględnienie stanowiska organu współdziałającego 261 3.4.4. Naruszenie współdziałania procesowego 261 3.5. Organ współdziałający w mediacji i przy załatwieniu sprawy w formie ugody 262 ROZDZIAŁ 4. Strona w postępowaniu administracyjnym 263 4.1. Wprowadzenie 266 4.2. Dotychczasowe stanowisko judykatury i doktryny 267 4.3. Regulacje dotyczące postępowań wstępnych 270 4.3.1. Postępowanie wstępne przed organem I instancji w trybie zwykłym 270 4.3.2. Postępowanie wstępne przed organem II instancji w trybie zwykłym 272 4.3.3. Postępowanie wstępne w trybach nadzwyczajnych 277 4.3.4. Wnioski cząstkowe 278 4.4. Przesłanka decydująca o legitymacji procesowej stron jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych 281 4.4.1. W sprawach załatwianych w formie decyzji 281 4.4.1.1. Kryterium interesu prawnego a charakter normy prawnej 281 4.4.1.2. Trudności w ustaleniu źródła interesu prawnego 285 4.4.1.3. „Prawa refleksowe” 288 4.4.2. W sprawach załatwianych milcząco 290 4.4.3. W sprawach kończących się wydaniem generalnego aktu administracyjnego 293 4.4.4. Szczególne uregulowania dotyczące przesłanek legitymacji procesowej 296 4.4.4.1. Wprowadzenie 296 4.4.4.2. Prawo budowlane 296 4.4.4.3. Zagospodarowanie przestrzeni – nieformalne kryterium „geograficzne” 298 4.4.4.4. Prawo ochrony środowiska – formalne kryterium „geograficzne” 301 4.4.4.5. Prawo wodne 302 4.5. Rodzaje podmiotów mających zdolność występowania w charakterze stron w postępowaniach administracyjnych (zdolność prawna – art. 29 k.p.a.) 303 4.5.1. Osoby fizyczne 303 4.5.2. Osoby prawne 304 4.5.3. Jednostki nieposiadające osobowości prawnej 305 4.5.3.1. Organizacje społeczne 305 4.5.3.2. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne 305 4.5.3.3. Inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej 306 4.6. Zdolność do czynności prawnych stron 307 4.7. Przedstawiciel 309 4.8. Pełnomocnik 309 4.8.1. Pełnomocnictwo 309 4.8.2. Pełnomocnictwo domniemane 313 4.8.3. Pełnomocnictwo do doręczeń 314 4.8.4. Przymus adwokacko-radcowski 314 4.8.5. Pominięcie pełnomocnika strony 315 4.9. Następstwo procesowe 316 4.9.1. Następstwo procesowe jako skutek następstwa prawnego 317 4.9.1.1. W odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych 317 4.9.1.2. W odniesieniu do praw niezbywalnych i niepodlegających dziedziczeniu 319 4.9.2. Następstwo procesowe niebędące skutkiem następstwa prawnego 324 4.10. Konkluzja końcowa – propozycja (de lege ferenda) wprowadzenia nowego uregulowania potwierdzającego posiadanie statusu strony w danym postępowaniu administracyjnym 328 ROZDZIAŁ 5. Prokurator oraz inni uczestnicy postępowania na prawach strony 331 5.1. Geneza i ewolucja udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym 335 5.1.1. Uwagi wprowadzające 335 5.1.2. Ewolucja regulacji prawnej dotyczącej udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym 335 5.1.2.1. Początki prokuratury w Europie oraz na ziemiach polskich 335 5.1.2.2. Prokuratura w Polsce okresu powojennego 337 5.1.2.3. Prokuratorska kontrola funkcjonowania administracji a wejście w życie Kodeksu postępowania administracyjnego 340 5.1.2.4. Prokuratorska kontrola administracji w ustawodawstwie lat 1967–1985 342 5.1.2.5. Prokuratura i udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym od roku 1985 do czasów współczesnych 345 5.2. Zgodność z prawem jako główny determinant uzasadniający udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym 346 5.2.1. Ochrona praworządności jako zadanie prokuratury 346 5.2.2. Istota praworządności w kontekście udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym 348 5.2.3. Zgodność z prawem postępowania i wydanego w jego toku rozstrzygnięcia 350 5.2.4. Źródła informacji o naruszeniach prawa w postępowaniu administracyjnym 352 5.3. Wewnętrzne postępowanie przedprocesowe 357 5.3.1. Uwagi wprowadzające 357 5.3.2. Istota czynności postępowania przedprocesowego 358 5.3.3. Czynności przedprocesowe a Kodeks postępowania administracyjnego 359 5.4. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego 360 5.4.1. Uwagi wprowadzające 360 5.4.2. Spór o udział prokuratora „w każdym stadium postępowania” 363 5.4.3. Prokurator jako podmiot na prawach strony postępowania 367 5.5. Procesowe formy udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym 370 5.5.1. Uwagi ogólne 370 5.5.2. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego 371 5.5.2.1. Uwagi wprowadzające 371 5.5.2.2. Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania, którego żąda prokurator 373 5.5.2.3. Spór o datę wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem prokuratora 375 5.5.3. Sprzeciw od decyzji ostatecznej 377 5.5.3.1. Istota sprzeciwu 377 5.5.3.2. Niedopuszczalność sprzeciwu i niedopuszczalność wszczęcia postępowania w trybie wskazanym sprzeciwem 377 5.5.3.3. „Samodzielność” sprzeciwu jako środka prawnego od ostatecznej decyzji administracyjnej 378 5.5.3.4. Rodzaje sprzeciwów prokuratora i obowiązki organu administracji, do którego kierowany jest sprzeciw 380 5.5.3.5. Właściwość prokuratora do wniesienia sprzeciwu 381 5.5.3.6. Zakres temporalny prokuratorskiego sprzeciwu 383 5.5.3.7. Sprzeciw prokuratora a milczące załatwienie sprawy 384 5.5.3.8. Sprzeciw a skarga do sądu administracyjnego 387 5.5.3.9. Sprzeciw prokuratora a inne rodzaje sprzeciwów przewidziane przepisami kodeksu i ustaw szczególnych 389 5.5.4. Efektywność sprzeciwu oraz innych kodeksowych środków prawnych przysługujących prokuratorowi w postępowaniu administracyjnym 391 5.6. Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka jako podmioty działające na prawach przysługujących prokuratorowi 394 5.6.1. Uwagi wprowadzające 394 5.6.2. Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie organów ochrony prawnej 395 5.6.3. Uprawnienia procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym 397 5.6.3.1. Właściwość Rzecznika oraz cel przyznania mu uprawnień procesowych 397 5.6.3.2. Źródła informacji o sprawach, ich badanie oraz selekcja 399 5.6.3.3. Udział Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi 400 5.6.3.4. Problematyka sprzeciwu jako środka interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach administracyjnych 402 5.6.4. Rzecznik Praw Dziecka 404 5.6.5. Inne podmioty na prawach strony o uprawnieniach procesowych prokuratora 405 5.7. Inne podmioty na prawach strony występujące w postępowaniu administracyjnym 406 ROZDZIAŁ 6. Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym 408 6.1. Uwagi wprowadzające 413 6.2. Cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym – kontrola społeczna w społeczeństwie obywatelskim 416 6.3. Pojęcie organizacji społecznej 418 6.4. Formy organizacyjnoprawne organizacji społecznych 429 6.4.1. Stowarzyszenie 429 6.4.2. Fundacja 431 6.4.3. Organizacje zawodowe 434 6.4.4. Organizacje samorządowe 435 6.4.5. Organizacje społeczne działające na podstawie odrębnych ustaw 438 6.5. Problem statusu spółdzielni jako organizacji społecznych 439 6.6. Organizacje społeczne a organizacje pozarządowe 442 6.7. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w roli podmiotu na prawach strony 447 6.7.1. Inicjatywy procesowe organizacji społecznej. Uwagi wstępne 447 6.7.2. Uprawnienie organizacji społecznej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego 451 6.7.3. Uprawnienie organizacji społecznej do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym 455 6.7.4. Tryb i forma rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej 462 6.7.4.1. Postępowanie incydentalne w sprawie żądania organizacji społecznej 462 6.7.4.2. Przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jako podmiotu na prawach strony 466 6.7.4.3. Istota postanowienia wydawanego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. oraz podmioty legitymowane do jego zaskarżenia 479 6.7.5. Pozycja procesowa organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony 486 6.7.6. Powiadomienie organizacji społecznej przez organ administracji o wszczęciu postępowania administracyjnego 494 6.8. Przedstawienie przez organizację społeczną stanowiska w sprawie 496 6.9. Przepisy szczególne regulujące udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jako podmiotu na prawach strony 499 ROZDZIAŁ 7. Inni uczestnicy postępowania administracyjnego 504 7.1. Uwagi ogólne 506 7.2. Biegły 507 7.2.1. Pojęcie biegłego 507 7.2.2. Kwalifikacje biegłego 509 7.2.3. Powołanie biegłego 511 7.2.4. Opinia biegłego 515 7.2.5. Jednostka naukowa (badawcza) jako podmiot wydający opinię w toku postępowania administracyjnego 516 7.3. Świadek 517 7.3.1. Pojęcie świadka, jego rola w postępowaniu administracyjnym i forma składanych przez niego zeznań 517 7.3.2. Zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze świadka 520 7.3.2.1. Uwagi ogólne 520 7.3.2.2. Ograniczenia zdolności do występowania w charakterze świadka wynikające z art. 82 k.p.a. 521 7.3.2.3. Ograniczenie zdolności mediatora do pełnienia roli świadka w postępowaniu administracyjnym 524 7.3.2.4. Wyłączenia w zakresie zdolności do występowania w charakterze świadka wynikające z przepisów prawa międzynarodowego 524 7.3.3. Uprawnienia i obowiązki świadka w postępowaniu administracyjnym 526 7.3.3.1. Obowiązek złożenia przez świadka zeznań 526 7.3.3.2. Prawo uchylenia się od obowiązku złożenia zeznań w charakterze świadka i prawo świadka do odmowy odpowiedzi na pytania 529 7.4. Mediator 532 7.4.1. Rola mediatora w postępowaniu administracyjnym 532 7.4.2. Wymagania względem mediatora 533 7.4.3. Uprawnienia i obowiązki mediatora związane z prowadzeniem mediacji 534 7.5. Osoby i podmioty trzecie w postępowaniu administracyjnym 535 7.5.1. Osoby trzecie (osoby zainteresowane) 535 7.5.2. Osoby trzecie zobowiązane do okazania przedmiotu oględzin 538 7.5.3. Inne podmioty 538