Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP

Synteza badań zaprezentowana w raporcie Eugeniusza Ruśkowskiego różni się od wielu innych opracowań związanych z tematem "reformy podatków" tym, iż nie stanowi ona tylko i wyłącznie wizji jednej osoby, lecz 14 osobowego zespołu badawczego skupiającego pracowników zarówno naukowych, jak i szeroko pojętej praktyki stosowania prawa podatkowego (pracowników aparatu skarbowego czy sądownictwa administracyjnego). Takie czy inne postulaty de lege ferenda mają swoje uzasadnienie w szeroko przeprowadzonych przez ten zespół badaniach prawno - dogmatycznych oraz empirycznych, rzetelnej ocenie stanu rzeczywistego związanego z różnymi aspektami stosowania prawa podatkowego i nader skomplikowanymi problemami dotyczącymi władczego rozstrzygania w konfliktogennej sferze podatkowej (...). Wydaje się jednak, iż takiego raportu wyjściowego do "naprawy systemu podatkowego" w Polsce dotąd nie było i dlatego dla wszelkich władz publicznych wyniki tych badań mogą stanowić niezwykle cenne źródło informacji oraz inspiracji w dalszym procesie przebudowy polskiego prawa podatkowego, usprawnienia funkcjonowania w szczególności administracji skarbowej. Prof. dr hab. Jerzy Małecki Autorzy: Leonard Etel, Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski

Wprowadzenie (E. Ruśkowski) 11 Wykaz skrótów 15 CZĘŚĆ I Kontrola tworzenia prawa podatkowego (C. Kosikowski) Rozdział 1. Założenia badawcze 19 1. Ustalenia wyjściowe i terminologiczne 19 2. Weryfikacja hipotez roboczych jako rezultat przeprowadzonych badań empirycznych 20 Rozdział 2. Ocena organizacji i funkcjonowania procesu legislacyjnego dotyczącego tworzenia prawa podatkowego 22 1. Podstawy prawne 22 2. Faza prac przedlegislacyjnych 25 3. Faza prac projektodawczych 28 4. Faza uzgodnień, opiniowania i konsultacji projektu 32 5. Faza uchwalania ustawy podatkowej 35 6. Faza podpisywania ustawy podatkowej i jej ogłaszania 40 7. Faza wydawania aktów wykonawczych do ustawy podatkowej 42 8. Reakcje na akty normatywne prawa podatkowego ze strony Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich 43 9. Faza badania zgodności przepisów prawa podatkowego z Konstytucją RP 47 Rozdział 3. Ocena konstytucyjnego modelu kontroli tworzenia prawa podatkowego i jego funkcjonowania 52 1. Funkcje i kryteria kontroli tworzenia prawa podatkowego 52 2. Miejsce kontroli tworzenia prawa podatkowego ze względu na fazy procesu legislacyjnego 54 3. Podmioty kontroli tworzenia prawa podatkowego oraz ich odpowiedzialność 58 4. Formy i tryb kontroli tworzenia prawa podatkowego oraz korzystanie z jej wyników 60 Rozdział 4. Wnioski końcowe i propozycje zmian 63 1. Wnioski końcowe 63 2. Propozycje zmian 64 A. Propozycje zmian dotyczących modelu tworzenia prawa podatkowego 64 B. Propozycje zmian dotyczących modelu kontroli tworzenia prawa podatkowego 68 Recenzja części I (B. Brzeziński) 70 CZĘŚĆ II Kontrola stosowania prawa podatkowego (E. Ruśkowski) Rozdział 1. Ogólna charakterystyka przeprowadzonych badań oraz podstawowe pojęcia i klasyfikacje 83 1. Cel badań, hipotezy badawcze i ich weryfikacja 83 2. Organizacja i metodologia badań 83 3. Podstawowe pojęcia i klasyfikacje na potrzeby badawcze 85 Rozdział 2. Ogólna charakterystyka i ocena funkcjonowania kontroli stosowania prawa podatkowego w świetle przeprowadzonych badań 89 1. Uwagi do całości systemu 89 2. Kontrola stosowania prawa podatkowego w administracji skarbowej 89 2.1. Wprowadzenie 89 2.2. Kontrola skarbowa 90 2.2.1. Uwagi wstępne 90 2.2.2. Ocena zasad i funkcjonowania kontroli skarbowej w świetle przeprowadzonych badań 91 2.3. Inne rodzaje kontroli stosowania prawa podatkowego w ramach administracji skarbowej 100 2.4. Problemy stosowania prawa podatkowego i kontroli tych procesów w wybranej dziedzinie funkcjonowania administracji skarbowej (egzekucji administracyjnej zobowiązań podatkowych) 104 2.4.1. Wprowadzenie 104 2.4.2. Podstawowe ustalenia i wnioski NIK 105 2.4.3. Podstawowe problemy funkcjonowania egzekucji administracyjnej zobowiązań podatkowych w świetle przeprowadzonych badań 107 2.5. Realizacja zadań Ministra Finansów w zakresie jednolitego stosowania prawa podatkowego 109 2.5.1. Wprowadzenie 109 2.5.2. Podstawowe ustalenia badawcze w zakresie wydawania interpretacji ogólnych Ministra Finansów 110 2.5.3. Jednolitość stosowania prawa podatkowego a nowa konstrukcja wiążących interpretacji prawa podatkowego w sprawach indywidualnych, w świetle przeprowadzonych badań 112 3. Kontrola wykonywana przez sądy i organy ochrony prawa 113 3.1. Kontrola wykonywana przez sądy administracyjne (sądowoadministracyjna) 113 3.1.1. Wprowadzenie 113 3.1.2. Reforma sądownictwa administracyjnego a sprawność rozpatrywania spraw podatkowych przez sądy administracyjne 115 3.1.3. Reforma sądownictwa administracyjnego a jakość orzecznictwa w sprawach podatkowych 119 3.2. Kontrola wykonywana przez Trybunał Konstytucyjny i inne sądy 122 3.2.1. Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny 122 3.2.2. Kontrola wykonywana przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne 124 3.3. Kontrola sprawowana przez organy ochrony prawa 125 3.3.1. Kontrola wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich 125 3.3.2. Kontrola prokuratorska 126 4. Kontrola wykonywana przez Sejm i Najwyższą Izbę Kontroli 127 4.1. Kontrola sprawowana przez Sejm 127 4.2. Kontrola wykonywana przez Najwyższą Izbę Kontroli 129 Rozdział 3. Wnioski końcowe i propozycje zmian 131 1. Wprowadzenie 131 2. Uwagi generalne do całości systemu kontroli stosowania prawa podatkowego w Polsce 131 3. Uwagi szczegółowe do poszczególnych elementów systemu kontroli stosowania prawa podatkowego w Polsce 134 3.1. Podsystem kontroli stosowania prawa podatkowego w administracji skarbowej 134 3.1.1. Uwagi do całości podsystemu 134 3.1.2. Propozycje reformy kontroli skarbowej 136 3.1.3. Propozycje odnośnie do pozostałych form kontroli stosowania prawa podatkowego w ramach administracji skarbowej 140 3.2. Podsystem kontroli wykonywanej przez sądy i organy ochrony prawa 142 3.2.1. Kontrola sądowoadministracyjna 142 3.2.2. Kontrola wykonywana przez inne sądy i organy ochrony prawa 146 3.3. Kontrola sprawowana przez Sejm i Najwyższą Izbę Kontroli 146 Recenzja części II (J. Małecki) 148 CZĘŚĆ III Kontrola tworzenia i stosowania lokalnego prawa podatkowego (L. Etel) Rozdział 1. Cel badań 159 Rozdział 2. Miejscowe i lokalne prawo podatkowe jako przedmiot badań 160 1. Miejscowe prawo podatkowe 160 2. Lokalne a miejscowe prawo podatkowe 163 Rozdział 3. Podstawy prawne stanowienia przez gminy prawa podatkowego 166 Rozdział 4. Kontrola tworzenia i stosowania lokalnego i miejscowego prawa podatkowego jako przedmiot badań 172 Rozdział 5. System kontroli tworzenia miejscowego prawa podatkowego - wnioski wynikające z badań 174 1. Uwagi ogólne 174 2. Nadzór RIO jest utrudniony z uwagi na brak regulacji ustawowych całościowo normujących proces tworzenia prawa przez gminę 176 3. Brak nadzoru RIO na etapie przygotowania projektów uchwał podatkowych 177 4. RIO mają mało czasu na analizę zgodności z prawem uchwał podatkowych 177 5. Brak sankcji z tytułu niezrealizowania przez organy gminy ustawowych obowiązków związanych z procesem tworzenia prawa podatkowego 178 6. Zmienność i niski poziom legislacyjny ustaw regulujących podatki i opłaty samorządowe jest zasadniczym powodem kwestionowania uchwał podatkowych przez RIO 179 7. Ogólnikowy charakter przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do tworzenia prawa podatkowego skutkuje przekraczaniem granic upoważnień ustawowych 180 8. Duże rozbieżności w orzecznictwie RIO 181 9. Brak obowiązku publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym rozstrzygnięć nadzorczych RIO 182 10. Ustawowego określenia wymaga sprawa nadzoru RIO nad uchwałami przyznającymi pomoc publiczną 183 11. Źle działa system kontroli podejmowania przez rady gmin uchwał w sprawie ulg i zwolnień podatkowych stanowiących pomoc publiczną dla przedsiębiorców 183 12. Źle działa system wewnętrznej kontroli procesu tworzenia miejscowego prawa podatkowego 185 13. Nie jest uregulowana działalność lobbingowa w procesie stanowienia miejscowego prawa podatkowego 186 Rozdział 6. System kontroli stosowania lokalnego prawa podatkowego - wnioski wynikające z badań 188 1. Uwagi ogólne 188 2. Gmina powinna mieć prawo zaskarżania do sądu administracyjnego orzeczeń SKO 189 3. Zły jest system kontroli decyzji przyznających pomoc publiczną 190 4. Nie przynosi efektów kontrola skarbowa prawidłowości uiszczania podatków samorządowych 191 5. Modyfikacji wymagają interpretacje prawa podatkowego dokonywane przez gminne organy podatkowe 191 6. Podatki stanowiące dochód budżetu gminy powinny być w całości realizowane przez gminne organy podatkowe 192 Rozdział 7. Konkluzje 194 Recenzja Części III (Z. Ofiarski) 196 Bibliografia 209 Skorowidz rzeczowy 215